Юридическая дипломатия и политическая борьба в Израиле
Первая неделя декабря прошла в Израиле под эгидой дискуссий о последствиях событий в Амоне – небольшом еврейском поселении в Самарии (район Западного берега реки Иордан), жителей которого принудительно эвакуировали в соответствии с решением Верховного суда Израиля. Суд удовлетворил иск, поданный правозащитными организациями от имени палестинских арабов, заявивших, на основании представленных документов времен иорданской оккупации разной степени достоверности, о своих правах на землю, на которой поселок и был построен 22 года назад.
Предложенное правительством решение проблемы, которое было принято поселенцами – перенос поселка на соседний участок – было отвергнуто Высшим судом справедливости (БАГАЦ – составом Верховного суда в его ипостаси высшей конституционно-правовой коллегии) двумя судьями против одного. Основанием стал новый иск правозащитной организации «Еш Дин» от имени быстро найденной ими очередной семьи палестинского араба, ранее никогда не заявлявшей о своих правах собственности на этот участок земли.
Вечером того же дня премьер-министр Биньямин Нетаньяху объявил о формировании специальной рабочей группы, которая должна продвигать проект создания нового поселка для жителей Амоны. В состав вошли представители поселенцев Амоны, глава канцелярии премьер-министра, а также помощник министра обороны по вопросам поселенческого движения. Однако самого выселения еврейских жителей Амону, разрушения их домов и сопутствующих картинок на телеэкранах в Израиле и мире в целом – столкновения поселенцев и особенно прибывших в поселок групп радикально настроенной молодежи с сотрудниками сил безопасности – избежать не удалось.
Роль судебной системы
Тот факт, что израильская судебная система становится еще одной площадкой для разворачивания палестино-израильского конфликта имеет и другой аспект. Если перенос как конфликта между двумя политическими субъектами – правительства Израиля и ПНА, на судебную площадку сильно раздражает одну часть израильского общества, то в иных его кругах, причем, не только левых, но и правых, подобное развитие событий считается неплохим вариантом.
Сторонники этой второй точки зрения полагают, что, если организации, выступающие от имени палестинских арабов или структуры, связанные с ПНА, обращаются в израильские суды, значит, они признают их юрисдикцию. И этот прецедент, теоретически, обязывает их признавать израильскую юрисдикцию и в иных вопросах. Ибо, по логике вещей, заявления из серии: «здесь мы ее признаем, а здесь тут – нет», не могут восприниматься серьезно.
И этого можно делать разные выводы, включая такой: признание авторитета израильских судов означает признание Израиля единственным реальным сувереном территории между рекой Иордан и Средиземным морем, то есть внутри бывших границ Британского мандата на Западную Палестину. Что в свою очередь означает, что палестинские арабы являются не самостоятельным квази-государственным субъектом мировой и региональной политики, а участником неурегулированного внутреннего этнического конфликта, каковых в мире множество. И, соответственно, единственным адресом для обсуждения притязаний палестинского истеблишмента является Иерусалим. Что, собственно, израильское руководство и пытается уже полтора десятилетия доказать своим партнерам и противникам.
Подобное понимание, естественно, в Рамалле отвергают, что называется, «с порога», последние 7-8 лет полагаясь на международное прикрытие в лице мобилизованности в пользу ПНА/ООП международных организаций (ООН и других) и правительств отдельных стран. Быстрая потеря наследниками Я. Арафата своей значимости как «передового авангарда» мало кому уже интересной борьбы с сионизмом на фоне охватившего регион цунами «арабской весны», гражданской войны в Сирии, кризиса беженцев, роста популярности все более радикальных суннитских движений и превращения лидера шиитского «джихадизма» – Ирана в потенциальную военно-ядерную державу, ни для кого не является секретом. В том числе и команде главы ПНА Махмуда Аббаса озабоченной продолжением функционирования, слегка замаскированного под «палестинское государство в пути» механизма аккумулирования и перераспределения гигантских средств, поступающих из внешних источников (Израиль, ЕС, США и, в намного меньшей степени, арабские страны).
Способом поддержания необходимой для реализации этой цели своей релевантности в качестве самостоятельного субъекта регионального процесса у лидеров ПНА остается не так много. Один из них – это адаптировать статус своих претензий к Израилю к популярным в ООН и ЕС схемам «моральной силы», ссылаясь на, якобы, «притеснение израильтянами населения оккупированных территорий». И тем самым перетащить фокус своего конфликта с еврейским государством на международно-правовое поле. Однако смена правил игры может привести к появлению новой конфигурации, когда юридический механизм будет работать уже, например, не против еврейского поселенческого движения, а против палестинских лидеров, а также покровителей, соучастников и доноров их антиизраильских демаршей. Причем, как на международных площадках, так и в контексте двусторонних отношений.
Амона и варианты поселенческой политики за «Зеленой чертой»
Вторым пунктом общественной дискуссии, связанной с казусом Амоны – это политика в отношении еврейского поселенческого проекта в Иудее, Самарии и Иорданской долине (в международной терминологии – Западный берег р. Иордан) в целом.
В подходах нынешнего израильского руководства к данному вопросу имеются две во многом конфликтующие (но и где-то дополняющие друг друга) школы, которые, в определённом смысле, представляют два члена военно-политического кабинета правительства — министр обороны Авигдор Либерман и министр просвещения Нафтали Беннет. (Притом, что оба политика, комментируя казус Амоны, почти синхронно заявили, что «Проигран бой, но не проиграна война»).
Н.Беннет и иные сторонник первого подхода полагают, что основное внимание следует уделить всем еврейским поселениям, вне связи со степенью их изолированности или с перспективами сохранения за Израилем, при том или ином варианте развития событий, территории, на которой они находятся. Соответственно, подобных Амоне ситуациях, правительству следует «искать решение проблемы на месте». То есть, вести судебные тяжбы, подвергать сомнению корректность подхода израильских судебных инстанций трактовать любые, даже самые сомнительные документы и свидетельства в пользу арабских истцов, «вспомнивших» о правах на тот или иной участок.
В более общем плане – искать лазейки в юридических прецедентах и находить креативные решения для каждого конкретного случая, с целью сохранения «статус-кво». Если это невозможно – проверять статус альтернативных участков в непосредственной близости от спорных земель, и размещать там во временных строениях обитателей домов, построенных на спорных участках, а потом рядом построить постоянный квартал. То есть, реализовывать схемы, подобно той, которую израильское правительство и пыталось осуществить все эти месяцы, до того момента, когда стало очевидно, что БАГАЦ более не намерен откладывать свое решение по разрушению зданий, которые построены на территории, признанной частной арабской землей.
Постоянным решением, с такой точки зрения, должен представленный партией Н.Беннета «Еврейский дом» и утвержденный Кнессетом 6 февраля 2017 года т.н. «Закон упорядочения» (Хок ха-Хасдара). Как раз и касающийся случаев появления документально обоснованных претензий тех или иных частных лиц в отношении участков земли за «Зеленой чертой», на которых оговоренный в законе срок уже находятся сооружения, возведенные, как представлялось в момент строительства, на земле, находящейся в распоряжении государства. В этой ситуации приоритетным вариантом решения проблемы, данный закон полагает выплату весьма щедрой компенсации в пользу объявившихся владельцев в размере 120% от рыночной стоимости земли и возведенной на ней инфраструктуры, или предоставление альтернативных участков аналогичной ценности.
Очевидно, что для самих палестинских арабов предлагаемый им вариант мог бы быть «предложением, от которого нельзя отказаться». Поскольку ни у кого (включая самих арабов) не сомнений в том, что данная земля приобрела ценность только момент ее освоения евреями, и вновь получит нулевую или даже отрицательную, в коммерческом смысле, стоимость, как только еврейские постройки будут разрушены, а системы инфраструктуры демонтированы. Проблема лишь в законе, принятом ПНА, который предусматривает смертную казнь для тех арабов, которые готовы продать (или, что тоже самое, добровольно отказаться за компенсацию) землю евреям – что на территориях, контролируемых Рамаллой, регулярно и происходит. «Закон об упорядочении» представленный Нафтали Беннетом и министром юстиции от его партии Айелет Шакед, в случае его окончательного утверждения, во многом решает и эту дилемму.
Понятно, что упомянутых правозащитных, или псевдо-правозащитных НПО (равно как и их партнеров в ПНА и доноров), озабоченных не столько справедливым устройством на этих землях арабов, сколько изгнанием оттуда евреев, подобный вариант решительно не устраивает. С другой стороны, он вызывает определённые сомнения в конституционности такого подхода даже у сторонников поселенческого движения. Но, на первый взгляд, вполне решает проблему от одной до двух тысяч строений в еврейских поселениях Иудеи и Самарии, находящихся под угрозой, аналогичной домам поселка Амона.
Сторонники второго подхода – назовем его, «школы Либермана» (подход которого во многом разделяет и премьер-министр), со своей стороны, сомневаются, что подобные шаги являются оптимальными для еврейского поселенчества в Иудее и Самарии в частности, и долгосрочных интересов Израиля в целом. (Хотя фракция возглавляемой А. Либерманом партии «Наш дом – Израиль» в Кнессете из соображений коалиционной дисциплины, все же проголосовала за закон Беннета-Шакед). При этом, А. Либерман – как и Б. Нетаньяху, министр регионального развития Цахи Ханегби и иные члены военно-политического руководства страны – вполне разделяют, как минимум, две составляющие логического комплекса, на котором базируется Хок ха-Хасдара.
Это идеологическое понимание ситуации, исходящее из закрепленного в серии международных юридических документов, от декларации Бальфура и Британского мандата до «соглашений Осло», права евреев жить и слиться в любой части Эрец-Исраэль, вне связи с дискуссией о том, под чьим суверенитетом должна находиться та или иная территория. А также ее оперативно-юридический аспект – необходимость руководствоваться и за «Зеленой чертой» принятой в Израиле нормой, согласно которой территория, на которую более двадцати лет никто не предъявлял прав частного владения, и тем более ее не обрабатывал или не возводил там сооружений, относится к категории «брошенных» и переходит в распоряжение государства. То есть, в четком соответствии с принципом, на соблюдении которого, кстати сказать, настаивают и выступающие от имени реальных или надуманных арабских владельцев земли правозащитные НПО – «закон един для всех».
Расхождения «доктрины Либермана-Нетаньяху» с законом Беннета-Шакед касаются трех других пунктов.
Во-первых, это сомнение в том, что законодательные действия, типа «Закона упорядочения», в том виде, как они разработаны, будут в состоянии выдержать «экзамен на конституционность» в соответствующих институтах судебной системы страны, позиция которых в данных вопросах известна. Подобное сомнение подкрепляется и позицией юридического советника правительства (отнюдь не левого радикала по своим взглядам), который уже заявил о том, что будет практически не в состоянии что-либо противопоставить Высшему суду справедливости (БАГАЦ), если этот орган решит отменить Хок ха-Хасдара. (Что, по мнению многих, скорее всего и произойдет). И если такова реальность – то следует искать принципиально иной путь решения вопросов, ибо бесконечно воевать с судебной системой будет не слишком продуктивным для дела поселенцев и израильского присутствия за «Зеленой чертой».
(Жестче других в этом смысле выразился Цахи Ханегби, который назвал «Закон упорядочения» результатом «политического манипулирования той части правого лагеря, которая не нашла в себе решимости попросить поселенцев посмотреть правде в глаза»).
Во-вторых, слабостью дипломатического обеспечения стратегии, частью которой является Хок ха-Хасдара – несмотря на имеющиеся в мировой практике прецеденты, на которые, собственно, вполне логично ссылаются сторонники этого закона. Одним из таких прецедентов является статус земельных участков и единиц жилья, которые принадлежали грекам, бежавшим или изгнанным из той части Кипра, которая впоследствии стала территорий самопровозглашенной Турецкой Республики Северного Кипра. Несмотря на то, что данное государство не было признано никем, кроме Турции, международные инстанции, в том числе и Гаагский суд, заявили, что коль скоро в оставленных греками домах уже более 40 лет живут турки-киприоты, речь может идти только о компенсации. Казалось бы, придумать лучшего прецедента для Израиля невозможно – тем более, что в случае израильтян речь идет не о занятых ими арабских постройках, а о пустых участках земли, на которые появились арабские претенденты только после (точнее, вследствие) того, как они были освоены евреями.
Однако, в ситуации «двойных стандартов», которыми в отношении еврейского государства руководствуются международные инстанции, рассчитывать на то, что даже самые обоснованные аргументы израильской стороны будут предпочтены самым хлипким, по аргументации, заявкам палестинских арабов, с точки зрения тех, кто разделяет подход «доктрины Либермана-Нетаньяху», было бы наивно. Причем, позиция международных институтов в немалой степени влияет и на поведение израильской судебной системы. Классическим примерном этому является решение члена Верховного суда Израиля Йорама Данцигера, который отменил решение окружного суда о выселении арабских жителей восточно-иерусалимского квартала Бейт-Ханина из занятых ими домов, состоящих или построенных на принадлежащих евреям землях.
В качестве обоснования своего решения судья указал, что «снос домов является действием с необратимыми последствиями, которое нанесет истцам огромный ущерб».
Это не помешало тому же судье, в составе судебной коллегии днем позже в практически «зеркальной ситуации» проголосовать за решение о ликвидации Амоны.
Если ситуация такова, как она есть, то приоритет по логике сторонников «доктрины Либермана-Нетаньяху», должен быть отдан координации действий Израиля с его ближайшими союзниками, которые, в свою очередь, смогут поддержать позицию Иерусалима в международных организациях. Приоритет в этом смысле, как неоднократно заявлял тот же А. Либерман, должен быть отдан поиску понимания и поддержки у новой администрации США, и шанс на это весьма велик. Так, реакция Белого дома на выданное министром обороны Израиля (в чьем ведении находится административное управление территориями зоны С), разрешение на строительство более 3000 единиц жилья в еврейских поселках Иудеи и Самарии, была одобрительно-уклончивой. (Причем, некоторые комментаторы в реакции Вашингтона увидели намек на то, что новая администрация готова вообще считать эту тему внутренним делом израильтян).
Параллельно Вашингтон предупредил власти ПНА о том, что подача иска против Израиля в Международный трибунал в Гааге, чревата жесткими санкциями со стороны американской администрации.
Что касается иных стратегических союзников Израиля, например, Великобритании, то попытка Б. Нетаньяху склонить премьер-министра этой страны в сторону такого же понимания процесса в ходе своего визита в Лондон 5-6 февраля, успеха не имела. Притом, что Тереза Мэй заявляет, что проблема палестино-израильских отношений «не сводится к вопросу поселений» и что «народ Израиля заслуживает того, чтобы быть защищенным от угрозы терроризма», модель «два государства для двух народов» остается, с ее точки зрения, лучшим способом разрешения конфликта. В силу чего поселенческую активность она по-прежнему полагает «контрпродуктивной для возобновления мирного процесса» – как бы ни были убедительны аргументы израильской стороны.
Так или иначе, юридическое и дипломатическое обеспечение поселенческого движения сторонники «доктрины Либермана-Нетаньяху» считают составными элементами существенно более общей стратегии поселенческого проекта в Иудее, Самарии и Иорданской долине. И в этом содержится третий пункт их расхождений с Н. Беннетом и А. Шакед, де-факто, по крайней мере сейчас нацеленных на точечное решение накопившихся проблем. В отличие от них, А. Либерман предлагает разработать комплексную схему развития еврейских населенных пунктов за «зеленой чертой». Включая такие параметры, как проверку юридического статуса тех или иных участков земли; создание законодательного комплекса, имеющего обеспеченную конституционную базу и стопроцентную юридическую защиту от возможных негативных интерпретаций израильской судебной системой и международных организаций. И, как было сказано, снабженного эффективными инструментами мобилизации понимания и поддержки со стороны союзников Израиля на международной арене.
И самое главное – схемы, адаптированной к находящейся в процессе разработки про-активной политике израильского руководства в отношении территорий за «Зеленой чертой». То есть, политике, которая должна прийти на смену почти уже исчерпавшей себя стратегии «статус-кво» и тактического реагирования на периодические кризисы.
География выданных премьер-министром и министром обороны разрешений на строительство упомянутых 3000, а двумя днями позже – еще 2500 единиц жилья в Иудее, Самарии и кварталах Иерусалима, позволяет оценить контуры стратегии, предлагаемой А.Либерманом. (И в ряде ключевых пунктов поддержанной Б. Нетаньяху и наиболее близкими к нему министрами от Ликуда — Цахи Ханегби, Исраэлем Кацем и Зеэвом Элькиным).
Насколько можно судить, речь идет о значительном выходе за рамки минималистской идеи укрепления еврейских поселенческих блоков на 4-5 процентах территории Западного берега в трех точках узкой полосы, непосредственно примыкающей к «Зеленой черте». А именно, в районе Ариэля (де-факто, дальний пригород Тель-Авива), а также комплекса поселений района южного Гуш-Эциона и города Маале-Адумим, являющихся, по сути, частями иерусалимской городской агломерации. (В принципе, с сохранением, при любом варианте развития событий, этих поселений за Израилем согласно и большинство умеренных левых, лидеры которых, впрочем, считают возможным это сделать лишь в обмен на эквивалентные участки суверенной территории Израиля, и не иначе, как по договоренности с ПНА, а до тех пор – замораживания там еврейского строительства).
План А.Либермана, судя по всему, предполагает укрепление поселений городского типа и связанных с ними населенных пунктов на территории между «Зеленой чертой» и вершинами горных цепей Иудеи и Самарии, то есть, во многих местах существенно восточнее нынешнего «забора безопасности», возведение которого было начато полтора десятилетия назад тогдашним премьер-министром Ариэлем Шароном. А также контроль над безопасностью коммуникаций между центром страны и Иорданской долиной – практически лишенной арабского населения полосой вдоль границы с Иорданией и западного берега Мертвого моря.
Если это так, то помимо ее идеологической, национальной и гуманитарной составляющей, а также обеспечения, в рамках доктрины министерства обороны, физического присутствия на территориях как ультимативного условия подавления действующих там баз арабского террора, подобная схема решает еще одну задачу. Она обеспечивает инфраструктуру для поддержания конфигурации т.н. «защищаемых границ Израиля»– чем, по мнению авторов этой концепции, «Зеленая черта», даже прикрытая в ряде мест «забором безопасности», не является.
Что в итоге, или «Гуш Катиф, ани нишба»-2
В свете сказанного можно сделать вывод, что, сходясь в мировоззренческих посылах, доктрины Н.Беннета и А.Либермана расходятся в ряде стратегических и оперативно-тактических параметров. Разумеется, и у того, и у другого есть своя логика, верность которой может проверить только практика. И все же, возвращаясь к казусу Амоны, реализация как той, так и другой программы, чем бы она ни завершилась, радикально отличается от событий лета 2005 года, с которыми нередко сравнивают эвакуацию этого поселка. То есть, проведенной в рамках инициированной Ариэлем Шароном политики «одностороннего отделения от палестинских арабов» ликвидации еврейских поселений сектора Газа и Северной Самарии и вывода прикрывающих их баз ЦАХАЛа.
Лозунг поселенцев и групп их поддержки, которые пытались, но так и не смогли отстоять от разрушения блок поселений Гуш Катиф и другие еврейские поселки Газы, «Гуш Катиф, ани нишба!» («Гуш Катиф, я клянусь!») с тех пор стали символом веры тех израильтян, которые убеждены в самоценности идеи еврейского присутствия на все территории исторической Земли Израиля (Эрец Исраэль). Надо полагать, подобных ощущений не лишены и многие из нынешних израильских лидеров. В силу чего запущенные ими процессы, не единственным, но немаловажным триггером которых был «феноменом Амоны», напротив, предполагают не уход, а оптимизацию присутствия Израиля в районах Иудеи и Самарии, стратегически важных, с точки зрения лидеров правящей коалиции, для идентичности и задач безопасности еврейского государства. Но, разумеется, в политическом классе и информационном сообществе Израиля имеются и иные мнения на этот счет.
* * *
Владимир (Зеэв) Ханин
Профессор отделения общей политологии и региональной политики Университета Ариэль в Самарии, преподаватель политических наук Университета Бар-Илан, Израиль
Статья любезно предоставлена автором