Если линии перемирия не могут служить законной границей между Сирией и Израилем, то что же тогда может?
Вид на Кинерет и Тверию с подножья Голанских высот. (Фото: «Nautilus»)
Вечная проблема израильских границ вновь была поднята на прошлой неделе, когда президент Трамп объявил, что США признают суверенитет Израиля на Голанских высотах — вулканическом плато, отвоеванном Израилем у Сирии в 1967 году.
Можно со всей уверенностью сказать, что это решение противоречит практически всеобщему консенсусу, царящему во внешнеполитических учреждениях почти всех крупных дипломатических игроков современного мира.
Но говорить, как это делают многие, что оно нарушает установившийся священный порядок международных отношений в послевоенном мире, было бы неверно.
В контекстеИзраиль в начале нового еврейского года США не сделали Иерусалим столицей еврейского государства. Это, по его словам, сделал 3 тыс. лет тому назад библейский Царь Давид. А Америка, по мнению Посла, лишь участвует, к ее гордости и чести, в возрождении Иерусалима..., разрушенного 2 тыс. лет назад римлянами.
На самом деле, если не считать паники и бессмысленных клише, порожденных заявлением Трампа, ситуация на Голанах на самом деле представляет собой иллюстрацию того, что весь диапазон международных «норм», применяемых без осторожности и с политическими целями, как это часто происходит, когда речь заходит об Израиле, сводится к размахиванию дубиной.
Нормы, которыми руководствуются для урегулирования территориальных конфликтов и оспаривания прав Израиля на Голаны, применяются не просто выборочно —
они противоречат друг другу, и в реальности их используют не как юридические прецеденты, а как политические инструменты.
Чтобы понять, как это происходит, нужно начать с обзора обсуждаемых норм и их исторических оснований.
Признанные международные границы возникают тремя путями: две соседние страны могут договориться о них, заключив соглашение; только что получившая независимость страна может унаследовать границы, нарисованные предыдущей колониальной державой, или, наконец, международные границы могут образоваться после раскола ранее единой страны.
Уважение к границам составляет краеугольный камень международных норм, но оно ни в коей мере не является абсолютной истиной.
В экстренных случаях, таких как геноцид, этнические чистки и порабощение, даже признанная международная граница не может служить юридической защитой от нападения извне. По крайней мере, именно так оправдывали войну в Косово, начавшуюся 20 лет назад.
Израиль — особый случай, если говорить о границах, поскольку при образовании он не унаследовал полностью границы, установленные предшествующими британскими или османскими правителями. Не было возможности и заключить двусторонние договоры, поскольку все без исключения соседи в течение первых сорока лет после провозглашения независимости вообще отрицали право Израиля на существование.
Блестящий политолог (и, признаюсь честно, моя старая университетская подруга) Стейси Годдард написала на этой неделе в Washington Post: «Позиция Трампа по Голанским высотам противоречит тому, что исследователи называют нормами территориальной целостности». Это норма, которая «оговаривает, что государства не могут использовать силу для изменения границ между государствами».
Например, если США отправят свои войска за 49‑ю параллель и оккупируют Британскую Колумбию и Юкон, чтобы создать непрерывность своей юрисдикции вплоть до Аляски, это будет очевидным нарушением нормы территориальной целостности. То же самое касается вторжения Франции в Саар или гораздо менее гипотетической российской аннексии Крыма.
И если бы на этой неделе США заявили об изменении политики, реально подрывающей эту норму, как заявляют критики, это и вправду было бы весьма неосмотрительно. Но на самом деле к Голанам эта норма неприменима, и попытки переформулировать ее так, чтобы она была применима, приводят только к делегитимизации самого принципа в любом другом месте.
В контекстеПобеде Израиля мешают те, кто обязан ее достичь Я предполагаю, что Палестинская администрация скажет «да», чтобы получить признание американцами Палестины и Иерусалима и желание Трампа достичь «окончательного соглашения» между Израилем и палестинцами является совершенно искренним и очень амбициозным.
Обвинение в том, что Израиль и США грубо нарушают дипломатические и правовые нормы, основывается на двух истолкованиях этого принципа, оба из которых небезупречны.
Первое истолкование воспринимает линии прекращения огня между Израилем и его арабскими соседями, созданные в 1949 году, как фактические международные границы
и пытается применять к ним такие же стандарты территориальной целостности, как к нормальным границам, получившим международное признание.
Проблема заключается в том, что договоры о прекращении огня недвусмысленно говорят об обратном — и на этом настаивает арабская сторона. Параграф V Соглашения об общем перемирии между Израилем и Сирией (20 июля 1949 года) начинается так:
«Стороны подчеркивают, что данные договоренности по поводу демаркационной линии перемирия между вооруженными силами Израиля и Сирии и демилитаризованной зоны не должны рассматриваться как какие бы то ни было окончательные территориальные договоренности, затрагивающие обе стороны данного соглашения».
Аналогичные заявления содержатся в соглашениях о перемирии с Иорданией и Египтом, но не в соглашении с Ливаном, которое полностью признает предыдущую франко‑британскую границу новой международной границей. Сирия, как и Египет и Иордания, предполагала, что в будущей войне она сможет отвоевать дополнительные территории, и не хотела ограничиваться указанной линией. Эта ставка себя не оправдала.
На этом проблемы не заканчиваются. Даже если бы соглашения, обусловившие линии перемирия 1949 года, не объявлялись изначально временными и не обязывающими, они все равно перестали бы быть юридически действительными, как только боевые действия разразились вновь, а именно в июне 1967 года. Как и в ходе Войны 1948 года, цель арабов в 1967 году была очевидной и провозглашалась открыто: от этнических чисток до уничтожения еврейского Государства Израиль.
Предположить, что после колоссального поражения арабы смогут вернуться к границам предыдущей войны — тоже закончившейся колоссальным поражением арабов — это как если бы Германия в 1945 году ожидала восстановления границ 1919 года.
Еще одна проблема связана с тем, что линии перемирия сами по себе были установлены в пользу агрессора, и Иордания, Египет и (что важнее всего для нынешнего конфликта) Сирия получили территории за пределами их собственных довоенных границ.
Территориальные приобретения Израиля нарушают принципы, установившиеся после 1945 года, а территориальные приобретения арабов (тоже относящиеся к периоду после 1945 года) не нарушают?
И если границы перемирия настолько священны, то что тогда делать с претензиями палестинцев? В конце концов, перемирие оставило Газу Египту, Западный берег — Иордании, а за палестинцами не закрепило ровным счетом ничего.
Наконец, непонятно, каким образом линии перемирия могут приобрести постоянный статус. Ведь это всего‑навсего линии, на которых остановилась предыдущая война. Но на израильско‑сирийской границе прошло с тех пор еще две войны, и они тоже остановились на каких‑то линиях.
Как мы объясняем, почему одна линия священна, а другая оскорбительна — исходя из универсальной нормы или из убеждения, что Израиль по определению поступает неправильно?
Если линии перемирия не могут служить законной границей между Сирией и Израилем, то что же тогда может?
Одно из возможных решений связано с принципом, известным как uti posseditis juris, который оговаривает, что новое независимое государство наследует границы предшествующих колониальных хозяев (или в случае распада государства — внутренние границы между бывшими регионами одного государства, как это случилось с бывшими советскими республиками).
Это гораздо более весомое правовое основание, которое к тому же гораздо шире применяется, и оно тоже по‑своему истолковывает норму о территориальной целостности.
В контекстеСирия: тайный договор между Иерусалимом и Москвой Израиль с легкостью мог бы подорвать сирийский режим, но Израиль решил не мешать Путину в достижении стратегической цели, которую тот себе поставил, — сохранении режима Асада. А что же взамен? За это Россия предоставила Израилю свободу действий в вопросе удара по Ирану.
Но оно ставит столько вопросов, что никто не осмеливается их решить хотя бы с минимальной степенью последовательности. В случае с израильско‑сирийской границей непонятно даже, какую из колониальных границ надо использовать: французы и британцы в 1920 году договорились об одной границе, а в 1922 году — о другой, причем последнюю тоже еще несколько раз немного изменяли.
На неустойчивости этих линий базировались довольно шаткие притязания Сирии на выход к озеру Кинерет до 1967 года.
Гораздо важнее, что если мы будем придерживаться этой нормы, то под вопросом окажется практически универсально признанная мысль о том, что присутствие Израиля на Западном берегу представляет собой одно из величайших международных преступлений новой эры. Если независимый Израиль унаследовал границы мандата на Голанах, он должен был унаследовать их и вдоль реки Иордан.
Проблема несколько проясняется, если немного сместить ее фокус с Голан на Иерусалим. Когда США в прошлом году наконец решили признать Иерусалим столицей Израиля (притом что он уже больше 70 лет является столицей Израиля), было много криков о том, как этот шаг нарушает международные нормы и создает опасный прецедент — замечаете систему?
Только вот очень редко кто‑то пытается объяснить, какие именно международные нормы оказались нарушены.
Что же касается проблемы Голан, то если все‑таки кто‑то ссылается на общее правило, которое можно считать универсально применимым (в отличие от тех или иных вежливых формулировок общей концепции «что бы ни делал Израиль, это автоматически плохо»), в итоге перед нами все равно оказывается множество противоречащих друг другу норм, которые никто не осмелится применить ни к одному другому конфликту и которые отрицают сами себя, если попробовать применить их к этому вопросу.
К Голанам могут быть применимы только два взаимоисключающих принципа: что линии перемирия образуют законные границы или что законными являются унаследованные границы. А вот в случае Иерусалима таких норм может быть три. Они точно так же противоречат друг другу, но у них есть и еще одно отягчающее обстоятельство — они исключают нормы, которые можно использовать в споре о Голанах.
Первый принцип гласит, что Иерусалим должен находиться под международным управлением в соответствии с так никогда и не реализованной резолюцией ООН о разделе 1947 года. Эта резолюция, отвергнутая арабскими сторонами, объявляла Иерусалим corpus separatum, который не будет принадлежать ни еврейскому, ни арабскому государству, которые должны были быть созданы по окончании Британского мандата.
Первая половина ХХ века видела несколько попыток «интернационализации», то есть установления международного контроля над спорными городами.
Ни одна из этих попыток не оказалась успешной: два самых известных таких города, Константинополь и Данциг, носят теперь совершенно другие имена, что говорит об их бесспорно немеждународной принадлежности — это крупный турецкий город Стамбул и крупный польский город Гданьск.
Международный характер Иерусалима, в отличие от этих двух городов, никогда даже не был закреплен договором — это была рекомендация резолюции о разделе, которая так и не была реализована —
и не потому, что против нее возражал Израиль, а потому что ее категорически отвергли враги Израиля, которые попытались силой предотвратить ее применение.
Более того, corpus separatum имеет очень четкое географическое приложение. В него входит весь Иерусалим и окружающие его деревни и пригороды, прежде всего Вифлеем. Но никто не требует установления международного контроля над Вифлеемом — наоборот, его всегда называют оккупированной палестинской территорией.
Такой же термин нередко используется для Восточного Иерусалима, хотя его чаще называют «оккупированным арабским Восточным Иерусалимом» или даже «исторически арабским Восточным Иерусалимом», поскольку история, очевидно, начинается только после 1948 года, когда еврейское население иерусалимского Старого города было изгнано после многомесячной осады (настоящей осады, когда осажденные не получали пищи, воды и лекарств).
Причина тут в том, что на самом деле никто не принимает всерьез идеи corpus separatum, и перспективы установления международного контроля над Иерусалимом в XXI веке настолько же реальны, как международный контроль над Никосией. И как явствует из разговоров об «оккупированном Восточном Иерусалиме», здесь используется еще одна норма, и это так называемая Зеленая черта, линия прекращения огня, разделившая израильские и иорданские силы в конце Войны 1948 года.
В контекстеПосольство в Иерусалиме как лекарство от антисемитских фантазий Проблема израильских левых не в самом по себе стремлении к справедливому урегулированию конфликта, а в том, что они приписывают палестинским арабам свои представления: мол, пусть израильтяне уйдут с оккупированных территорий, вернутся границам 1967 года – и больше не будет причин для войны, террора.
Линия перемирия 1948 года здесь, так же как и на севере, не может считаться международной границей. Само ее название предполагает, что эта линия обозначает перемирие, и ее смысл утрачивается, как только перемирие прекращается. Если этого недостаточно, чтобы перестать принимать ее во внимание, то стоит обратить внимание на тот факт, что она полностью противоречит мандату на «международное управление», установленному в corpus separatum.
Это довольно любопытная претензия в контексте посольств. Если проблема состоит в присутствии Израиля к востоку от этой черты, то как нарушает эту норму наличие посольства к западу от черты? На самом деле иерусалимская Зеленая черта в дипломатии действует как полупрозрачное стекло в полицейских кабинетах для допросов.
Если смотреть на восток, надо клеймить Израиль, скажем, за то, что он разрешает евреям жить в Еврейском квартале Старого города.
Но если смотреть на запад, она вообще исчезает, потому что с той стороны вообще никаких прав за Израилем не признается. К западу от черты вновь появляется corpus separatum. Как так получилось?
Чтобы ответить на этот вопрос, нужно забыть про обе первые нормы и воспользоваться третьей. В соответствии с соглашениями Осло, окончательный статус Иерусалима не определен. Он будет установлен переговорами между двумя сторонами. До этого момента следует избегать любых шагов, которые могут исказить это будущее решение.
Конечно, соглашения Осло оговаривают, что окончательный статус Иерусалима еще предстоит определить (причем они не поясняют, что конкретно имеется в виду под Иерусалимом). Но есть целый список таких вопросов, Иерусалим только один из них. К другим нерешенным проблемам относятся границы, поселения, государственный статус и беженцы.
Замечаете, что не так в этом списке? Международное сообщество занимает совершенно однозначную позицию по всем этим проблемам, кроме проблемы беженцев. Совершенно не волнуясь, как это может повлиять на будущие переговоры о границах, большинство крупнейших мировых держав считают священными границы до 1967 года (за исключением, как мы уже говорили, тех частей, которые могут поставить под сомнения права Израиля на Западный Иерусалим).
Такова была политика США с 2011 года. Было издано невероятное количество резолюций ООН и решений ЕС. И как минимум с 2000 года существовал всеобщий консенсус, что мирный процесс должен завершиться образованием полностью независимого палестинского государства, хотя соглашения Осло ничего подобного не обещают. Так что разбирательства по поводу окончательного статуса, по‑видимому, чрезвычайно важны повсюду, кроме тех случаев, когда они не важны.
Противодействие признанию Иерусалима столицей Израиля не обусловлено какими бы то ни было международными нормами или практиками,
и все же комментарий с осуждением решения США признать Иерусалим от начала до конца пронизан благочестивыми рассуждениями об уважении к международному праву. Но три «нормы», которые обычно используют для обоснования этой претензии: corpus separatum, линия перемирия и переговоры об окончательном статусе, не только не существуют ни в одном другом конфликте — они попросту исключают друг друга.
На самом деле есть еще норма, которая может быть здесь применима, и профессор Годдард ссылается на нее в своей статье.
Устав ООН определяет, что «все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства».
Именно эту норму нарушила Сирия, когда присоединилась к панарабскому вторжению в Израиль на следующий день после провозглашения им независимости с открыто провозглашенной целью уничтожить молодое государство.
Еще раз Сирия нарушила его, когда использовала свои позиции на Голанах, чтобы обстреливать израильских фермеров и их поселения в долине после окончания этой войны, и потом опять, когда вступила в арабскую коалицию в 1967 году, причем объявленные цели войны были еще более разрушительными, чем в 1948 году.
Сирия проиграла эту войну и могла вернуть себе большую часть завоеванной Израилем территории (а может быть, и всю), если бы вступила в мирные переговоры с Израилем, как призывала резолюция Совета безопасности ООН № 242. Сирия 24 года отказывалась сделать это, а когда в девяностых годах она все‑таки начала вести переговоры с Израилем, то не согласилась даже с минимальными требованиями настоящего мирного договора.
Есть где‑нибудь еще в мире норма, которая поддерживает притязания на территорию, потерянную в наступательной войне, спустя 52 года и после всех зверств, с которыми ассоциируется нынешняя сирийская власть?
Заявление о территориальных изменениях, обусловленных войнами после 1945 года, за исключением серых зон, само по себе проблематично, и не только потому, что Голанские высоты, несомненно, являются такой серой зоной. В Европе границы принципиально изменились в результате серии договоров, заключенных сразу после 1945 года.
В 1947 году были заключены мирные договоры, которые отторгли ряд территорий от Финляндии, Венгрии, Румынии и Болгарии. В том же самом году Италия уступила Франции ряд районов в Альпах и передала несколько своих островов Албании и Греции. В 1954 году Италия была вынуждена согласиться на раздел Истрии с Югославией, что привело к изгнанию с этой территории почти четверти миллиона этнических итальянцев.
Эти перемены закрепились только в договоре 1975 года, но в Германии произошли гораздо более драматические изменения, ратифицированные лишь договорами 1990 года.
Конечно, территориальных переделов в Европе после окончания Второй мировой войны стало гораздо меньше, но причина здесь в том, что гораздо меньше стало войн между государствами.
Доказывать, что ситуацию изменила норма о границах, было бы все равно что утверждать, что до 2016 года среди президентов существовала «традиция» не назначать судей Верховного суда в год выборов: очень редко новый состав собирался в год выборов, а в тех исключительных случаях, когда это происходило, все президенты назначали своих кандидатов. То же самое здесь: послевоенный порядок допускал территориальные переделы за счет проигравших в войне стран; просто войн между государствами стало гораздо меньше.
И если уж говорить о справедливости и международном праве, не вполне понятно следующее: если Финляндия должна была заплатить территориальную цену за то, что заняла неправильную сторону во Второй мировой войне (у нее, правда, почти не было выбора, потому что на нее напал Советский Союз), то
почему тогда Сирия должна пользоваться иммунитетом, несмотря на то что она развязала войны против Израиля в 1948, 1967 и 1973 годах
и с тех пор отказывалась заключать мирные договоры.
Когда‑нибудь Израиль и Сирия еще могут заключить мирный договор, и в этом случае они могут сдвинуть границу с нынешней линии прекращения огня (которая не менялась с 1974 года) дальше на запад. В этом случае нужно будет взвесить имеющиеся у Сирии и Израиля притязания.
Если бы Израиль не потребовал международного признания своих прав на Голанские высоты сейчас, когда Сирия ослаблена и изолирована, а в Вашингтоне сидит дружески настроенная к Израилю администрация, это стало бы частью аргументации против Израиля в любых переговорах в будущем.
Нетрудно представить, что говорили бы тогда преисполненные благих намерений комментаторы, если бы Израиль не сделал попытки добиться международного признания своего суверенитета над Голанами.
Даже в разгар гражданской войны в Сирии, даже при столь сочувствующей Израилю американской администрации в Вашингтоне вы не добились признания суверенитета над этой территорией, так почему же вы вдруг просите об этом во время мирных переговоров?
И опять же те же самые эксперты в области внешней политики были бы катастрофически не правы во всем, что связано с этим вопросом.
Поищите в архивах, и вы не найдете ни единого голоса из Госдепартамента, Уайтхолла или с набережной д’Орсэ, который за последние 30 лет не высказывался бы в том смысле, что Израиль должен уйти с Голан.
Наоборот, тех, кто выступал против такого шага, все время называли незаконными захватчиками и противниками мира, которые придерживаются устаревших взглядов на безопасность. Вообразите, что гражданская война в Сирии шла бы не с другой стороны Голан, а на берегах озера Кинерет. Никто не скажет с уверенностью, какая из фракций — правительственные силы, «Хизбалла», ИГИЛ или кто‑то другой — нанесла бы удар, который втянул бы Израиль в войну.
Но можно почти с полной уверенностью сказать, что гражданская война в Сирии неминуемо переросла бы в арабо‑израильскую войну,
и результат для региона был бы еще более неприятным, чем сейчас.
Можно подумать, что тогда эксперты ненадолго замолчали бы, но это потребовало бы применения еще одной нормы, которой на самом деле не существует.
* * *
Шани Мор
«Tablet»
Перевод: Любовь Чернина
«Лехаим»